جمعی از اقتصاددانان، مدیران ارشد بانکی و صاحب‌نظران مالی در نامه‌ای خطاب به رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس، نکاتی را در مورد طرح جدید قانون بانک‌مرکزی ارائه کردند. در این نامه، این افراد با ذکر دلایلی از کلیات طرح دفاع کردند، اما برخی از موارد اصلاحی را پیشنهاد کرده و تایید کامل این طرح را منوط به اعمال این اصلاحات دانستند. این افراد در بیانیه جامع خود که در صفحه‌های ۱۲ و ۲۰ امروز «دنیای اقتصاد» منتشر شده است، این موارد اصلاحی را به‌طور مشروح بیان کرده‌اند.
جناب آقای دکتر محمدرضا پورابراهیمی
رئیس محترم کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی
با سلام و احترام؛
عطف به نامه شماره ۱۵۱۲۳ مورخ ۲۹/ ۲/ ۱۴۰۰ جنابعالی، موضوع درخواست اعلام نظر در رابطه با «طرح مسوولیت، اهداف، ساختار و وظایف بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران»، نظرات امضاکنندگان به شرح این نامه و بیانیه پیوست، به استحضار می‌رسد.
کلیات طرح، به دلیل (الف) طراحی ساختار و نظام حکمرانی مناسب برای بانک‌مرکزی؛ (ب) تعریف مناسب جایگاه بانک‌مرکزی در حاکمیت، همراه با محافظت در برابر سلطه مالی دولت؛ (ج) ایجاد ظرفیت قانونی برای کنترل تورم و تامین سلامت بانکی؛ و (د) تامین اقتدار حقوقی، اطلاعاتی، نظارتی و انتظامی برای بانک‌مرکزی، مورد تایید است. معهذا به‌دلیل (۱) تعیین اهداف ناسازگار برای بانک‌مرکزی؛ (۲) استفاده نابجا از منابع و جایگاه نظارتی بانک‌مرکزی برای حمایت از تولید و اشتغال؛ (۳) تعریف نامناسب وظایف، اختیارات، و جایگاه شورای فقهی و (۴) سایر مواردی که در بیانیه ذکر شده‌اند؛ تایید طرح توسط امضاکنندگان مشروط به اصلاح موارد فوق است. در سناریوی بدبینانه‌ای که اصلاحات پیشنهادی در بیانیه ضمیمه در متن اعمال نشود، هر چند مفاد طرح مصوب مجلس از احکام قانونی فعلی ناظر بر بانک‌مرکزی مناسب‌تر و به‌روزتر خواهد بود، عدم اعمال اصلاحات پیشنهادی، فرصت بی‌بدیل موجود برای اصلاح ساختار حقوقی نظام پولی و بانکی کشور را که به‌سختی به‌دست آمده، بلااستفاده خواهد گذارد. پیشنهادهای امضا کنندگان این نامه برای ارتقای طرح در چارچوب رفع ایرادات یا اعمال اصلاح یا تغییرات، براساس مواد مندرج در گزارش یک شوری شماره ۵۸ مورخ ۲۵/ ۱/ ۱۴۰۰ کمیسیون اقتصادی به مجلس شورای اسلامی، با عنوان «طرح مسوولیت، اهداف، ساختار و وظایف بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران»، به شرح بیانیه پیوست اعلام می‌شود.
امضاکنندگان
– علی ابراهیم‌نژاد، استادیار اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف.
– سیدمحمود احمدی، دبیرکل سابق بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران.
– ناصر الهی، دانشیار اقتصاد دانشگاه مفید.
– امیرحسین امین‌آزاد، مدیرکل اسبق نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری و مدیرکل اسبق مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران.
– محمدهاشم بت‌شکن، دانشیار گروه مالی و بانکداری دانشگاه علامه طباطبایی، مدیرعامل اسبق بانک اقتصاد نوین، مدیرعامل اسبق بانک مسکن، رئیس هیات‌مدیره اسبق شرکت بورس اوراق بهادار تهران و مشاور پولی و بانکی وزیر راه و شهرسازی.
– حسین توکلیان، استادیار اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی.
– حسین جوشقانی، استادیار اقتصاد و مالی، موسسه تحقیقات پیشرفته، دانشگاه خاتم.
– احمد حاتمی‌یزد، حسابدار خبره، مدیرعامل اسبق بانک‌های تجارت و صادرات.
– ناصر حکیمی، معاون سابق فناوری‌های نوین بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران.
– مهدی حیدری، استادیار اقتصاد مالی دانشگاه خاتم و عضو موسسه پژوهش‌های پیشرفته تهران.
– فرهاد خداداد‌کاشی، استاد اقتصاد دانشگاه پیام‌نور.
– هوشنگ خستویی، حسابدار رسمی، شاغل شریک (IACPA).
– حسن درگاهی، دانشیار اقتصاد دانشگاه شهید بهشتی.
– علیرضا ساعدی، عضو هیات عامل صندوق توسعه ملی.
– غلامرضا سلامی، حسابدار رسمی، رئیس سابق شورای عالی انجمن حسابداران خبره ایران.
– سیدکمال سیدعلی، معاون اسبق ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران.
– مهدی صادقی شاهدانی، استاد تمام اقتصاد دانشگاه امام صادق (ع).
– جواد صفار، رئیس سابق هیات نظار بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، عضو ادوار شورای عالی جامعه حسابداران رسمی ایران، عضو اسبق هیات‌مدیره سازمان حسابرسی.
– حسین عبده‌تبریزی، عضو سابق شورای عالی بورس، مدرس میهمان دانشگاه صنعتی شریف.
– احمد عزیزی، معاون اسبق ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، مدیرعامل اسبق بانک‌های ملی، سپه، مسکن و صنعت و معدن، معاون اقتصادی اسبق سازمان برنامه و بودجه، عضو ادوار شورای عالی جامعه حسابداران رسمی ایران.
– پرویز عقیلی‌کرمانی، عضو هیات علمی دانشکده علوم اداری دانشگاه تهران، استاد مدعو دانشگاه‌های امیرکبیر، شهید بهشتی، صنعتی شریف.
– سیدفرشاد فاطمی، استادیار اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف.
– محمدرضا فاطمی، مدیرعامل بانک سپه اینترنشنال (لندن)، مدیرعامل اسبق سازمان حسابرسی جمهوری اسلامی ایران.
– غلامعلی فرجادی، دانشیار بازنشسته اقتصاد و رئیس اسبق موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی.
– حسین قضاوی، قائم مقام اسبق رئیس کل و معاون اسبق اقتصادی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران.
– مهدی ناجی، استادیار اقتصاد، دانشکده اقتصاد دانشگاه تهران.
– امینه محمودزاده، استادیار اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف، رئیس سابق امور اقتصاد کلان سازمان برنامه و بودجه.
– سیدعلی مدنی‌زاده، استادیار اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف، مشاور سابق معاون اقتصادی سازمان برنامه و بودجه.
– علی مروی، عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی.
– حسن معتمدی، مدیرکل اسبق سیاست‌ها و مقررات ارزی و مدیرکل اسبق نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، مدیرعامل سابق بانک اقتصاد نوین، رئیس هیات‌مدیره صندوق ضمانت سپرده‌ها.
– داود منظور، دانشیار اقتصاد دانشگاه امام صادق (ع).
– کامران ندری، عضو هیات علمی دانشکده معارف اسلامی و اقتصاد، دانشگاه امام صادق(ع)، معاون اسبق پژوهشی و مدیرسابق گروه بانکداری اسلامی پژوهشکده پولی و بانکی.
– سیاوش نقشینه، رئیس هیات‌مدیره کانون بانک‌های ایرانی در اروپا، مدیرعامل اسبق بانک ایران و اروپا.
– فرهاد نیلی، مدیرکل اسبق اقتصادی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، رئیس اسبق پژوهشکده پولی و بانکی، نماینده اسبق جمهوری اسلامی ایران در بانک جهانی.
– عباس هشی، عضو هیات علمی بازنشسته دانشگاه شهیدبهشتی.
– محمدرضا یوسفی شیخ رباط، دانشیار دانشکده اقتصاد دانشگاه مفید.
متن پیشنهادی ۳۶ صاحبنظر اقتصادی را در صفحات ۱۲ و ۲۰ روزنامه امروز بخوانید.
در بیانیه جمعی از اقتصاددانان، مدیران ارشد بانکی و صاحب‌نظران مالی ارائه شد
اصلاحات پیشنهادی برای طرح قانون بانک مرکزی
36 صاحبنظر اقتصادی، متن پیشنهادی را درخصوص اصلاحات طرح قانون بانک مرکزی منتشر کردند. در این متن، نویسندگان با ضرورت تصویب طرح جدید بانک مرکزی، پیشنهادهایی را درخصوص حکمرانی، استقلال و اعتبار، سیاست پولی، ارزی و اعتباری، نظارت بر بانک‌ها، ثبات مالی، حمایت از توسعه اقتصادی، توسعه مالی، رابطه با دولت و رابطه با بانک‌ها ارائه دادند.
مقدمه
کنترل تورم نیازمند بانک مرکزی مستقل، مقتدر و پاسخگو است. تورم، اقتصاد ایران را گروگان گرفته است. درحالی‌که بانک‌های مرکزی مستقل، تورم را در کم توسعه‌یافته‌ترین اقتصادهای جهان در محدوده 5درصد مهار کرده‌اند، تورم فزاینده، مزمن و پرنوسان در این مرزوبوم، سفره‌ها را تُنُک، برنامه‌ریزی‌ها را بی‌معنا، چشم‌اندازها را مه‌آلود و پول ملی را بی‌ارزش کرده است. جهش‌های متناوب نرخ ارز، نرخ‌های سود بانکی متورم، مداخله گسترده دولت در قیمت‌ها، احتکار اجناس در انبارها، چربش رانت‌جویی بر نوآوری و فساد گسترده که تولید در ایران را زمین‌گیر کرده‌اند؛ همه معلول تورم هستند.
محیط تورمی سوداگر می‌پرورد نه کارآفرین. اغراق نیست اگر تورم، ام‌الامراض اقتصاد ایران خوانده شود. تا این درد درمان نشود، شفابخشی درمان‌های دیگر فریب است. چاره کار در بانک مرکزی مستقل، مقتدر و پاسخگو است؛ نه کلمه‌ای کم و نه بیش.
نوسازی ظرفیت‌های قانونی بخش مالی ضروری است. بازنویسی قوانین پولی و بانکی، مقطع سرنوشت‌سازی برای حل ریشه‌ای معضل تورم، سالم‌سازی بانک‌ها، توسعه و تعمیق بازار اعتبار و نقطه عطفی در اصلاحات راهبردی بخش مالی کشور است. حمایت اصولی و کارآمد از تولید و سرمایه‌گذاری، در گرو نوسازی ظرفیت‌های قانونی این بخش است. بیش از 5دهه از تصویب قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 می‌گذرد. در این مدت به‌رغم آنکه تدوین مجموعه‌ای جامع از قوانین پولی و بانکی روزآمد، ضرورتی غیرقابل انکار برای اصلاح نظام مالی و نیل به ثبات اقتصاد کلان بوده، کشور از چنین زیرساخت قانونی مهمی بی‌بهره مانده است.
از دهه 1980 میلادی به این‌سو، قوانین بانک‌های مرکزی کشورهای در حال توسعه، با هدف تامین استقلال، پاسخگویی و نوسازی بانک‌های مرکزی، بازنگری شده‌اند. در پی بحران مالی 2007 نیز، دگرگونی عظیمی در سراسر جهان در حوزه مقررات احتیاطی رخ داده است. به رغم این دو تحول شگرف، در داخل کشور استقلال بانک مرکزی فراموش شده؛ قوانین بانکداری بی‌تغییر مانده و شکاف بین بانکداری ایران و قواعد حرفه‌ای و متعارف بین‌المللی، در پاسخ به نیازهای متنوع و روزافزون اقتصاد کشور، عمیق و روزافزون شده است، در نتیجه زیرساخت قانونی ثبات و تاب‌آوری در اقتصاد ایران، در پایان قرن چهاردهم شمسی، نیم قرن از جهان عقب مانده است.
تاخیر بیشتر در روزآمدسازی قوانین پولی و بانکی جایز نیست. شرایط بخش مالی و واقعی کشور نشان می‌دهد تعویق روزآمدسازی قوانین پولی و بانکی، بیش از این جایز نیست و ارتقای بهره‌وری بخش واقعی، در گرو اصلاحات مالی است؛ اصلاحاتی که بازنگری بنیادین ظرفیت‌های قانونی بخش مالی کشور در سرلوحه آن قرار دارد.
اقدام اخیر کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی در تدوین طرح قانون بانکداری جمهوری اسلامی ایران، تفکیک بررسی قانون بانک مرکزی از قانون بانکداری و اولویت دادن به تصویب طرح قانون بانک مرکزی مبارک است. البته لازم است صاحب‌نظران اقتصادی، بانکی، مالی و حقوقی کشور فرصت کافی برای اظهار نظر درخصوص طرح را داشته باشند و نظرات ایشان از سوی مجلس محترم مسموع واقع شود تا تصویب این قانون مادر در سال جاری به سرانجام برسد.
حکمرانی
با ارزیابی مثبت نظام حکمرانی طراحی‌شده برای بانک مرکزی در طرح مجلس، اصلاحات زیر برای بهبود حکمرانی نظام پولی و بانکی کشور پیشنهاد می‌شود:
اهداف بانک مرکزی باید واضح، سازگار و دست‌یافتنی باشند؛ در موارد تزاحم اهداف نیز، سازوکار اولویت‌بندی اهداف معارض تصریح شود:
4-1- ذکر هدف برای هر قانونی از جمله قانون بانک مرکزی، نامتعارف و از نظر حقوقی حشو و لغو است. قوانین بانک‌های مرکزی سایر کشورها هم فاقد هدف هستند. بنابراین پیشنهاد می‌شود ماده 2 حذف شود.
4-2- در مورد اهداف بانک مرکزی، پیشنهاد می‌شود:
4-2-1- بند الف ماده 3 به دلیل ابهام در تعریف حذف شود.
4-2-2- در بند ب ماده 3، «حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال»، در صورت تزاحم با هدف ثبات سطح عمومی قیمت‌ها، مشروط به عدم لطمه به کنترل تورم شود.
4-2-3- الزام به «حفظ ارزش واقعی پول ملی» به‌عنوان هدف چهارم از چهار هدف بانک مرکزی، به دلیل ابهام در تعریف و معلول بودن نسبت به تورم، از بند ب ماده 3 حذف شود.
4-2-4- در صورت تزاحم بین سلامت بانکی (بند ب2 ماده 3) و حمایت از رشد اقتصادی (بند ب3 ماده 3) در ارائه تسهیلات و خطوط اعتباری ترجیحی به موسسات اعتباری فعال در زمینه تامین مالی تولید، ایجاد اشتغال و افزایش صادرات، (موضوع ماده 28)، تامین سلامت بانکی اولی باشد.
شاکله هیات‌عالی مناسب ولی نیازمند اصلاح است.
5-1- در بند الف2 از ماده 6، با توجه به نیاز هیات‌عالی به برخورداری از طیف وسیعی از تخصص‌های بانکی (اعم از نظارت بانکی، تحلیل بازارهای مالی، بانکداری بین‌الملل، حقوق بانکی و فناوری‌های مالی)، تصریح «حقوق بانکی» در شرایط احراز سه نفر متخصص بانکی زاید است.
5-2- برای تصریح نقش راهبردی هیات‌عالی، پیشنهاد می‌شود در بندهای 4 (تصویب سیاست‌های مربوط به پیشگیری از مخاطرات فراگیر در نظام بانکی)، 5 (تصویب مقررات عملیات بازار باز) و 6 (تصویب مقررات ناظر بر بازار بین بانکی) از ماده 11، ترکیب «اتخاذ راهبرد» قبل از «تصویب» اضافه شود.
5-3- لازم است در سوگندنامه (موضوع بند الف ماده 10)، اعضای هیات‌عالی متعهد شوند الف) از اسرار حرفه‌ای و اطلاعات درونی نظام پولی و بانکی کشور که در جریان ایفای مسوولیت در اختیار ایشان قرار می‌گیرد، صرفا برای ایفای وظایف برشمرده‌شده در ماده 11 استفاده کنند؛ ب) ارتباطات کاری خود را در داخل و بیرون بانک مرکزی (از مجاری فیزیکی و مجازی) همراه با ذکر موضوع، به صورت ادواری به هیات نظار (موضوع ماده 17) گزارش کنند؛ ج) از هرگونه دریافت اطلاع، پیگیری، توصیه و برقراری ارتباط کتبی یا شفاهی، به نفع مقاصدی غیر از ماموریت‌های برشمرده در ماده 11 پرهیز کنند.
5-4- طبق قاعده تناسب اختیار و مسوولیت، مقتضی است فقط اشخاصی در جلسات هیات‌عالی شرکت کنند و بر تصمیمات هیات تاثیر بگذارند که مسوولیت قانونی این اقدام را بپذیرند و به تبع آن پاسخگوی اقدامات خود باشند. از این منظر، حضور نمایندگان مجلس و نماینده قوه‌قضائیه در جلسات هیات‌عالی (موضوع بند ت ماده 13) فاقد توجیه است.
طراحی سازمان بانک مرکزی برای کنترل تورم و تامین سلامت بانکی مناسب است.
6-1- هیات‌عالی: تجمیع سه نقش سیاستگذاری، تقنین و نظارت در عالی‌ترین نهاد سازمانی بانک مرکزی (ماده 6) و تفکیک این سه از اجرا و تجمیع آن در رئیس کل و هیات عامل (ماده 16)، با اعطای اختیارات لازم و ترکیب مناسب به این دو رکن، تدبیری شایسته و در نظام حکمرانی کشور بدیع است.
6-2- رئیس کل: اقتدار اجرایی و سیاستی رئیس کل در این قانون (بند ب ماده 6، بند الف ماده 9، بند الف ماده 13)، با الزام او به حسابدهی و پاسخگویی به هیات‌عالی (بند الف ماده 9 و بند 21 ماده 11)، در توازن است.
6-3- شوراهای تخصصی: در نظام کنونی پولی و مالی کشور، تصمیم‌سازی تعریف نشده و مرز آن با تصمیم‌گیری روشن نیست، لذا در تصمیمات مهم کشوری، گزینه‌های تصمیم‌گیری و علت انتخاب گزینه مرجح از میان گزینه‌های بدیل گزارش نمی‌شوند. طرح مجلس با سپردن تصمیم‌سازی‌های کلیدی هیات‌عالی، به دو شورای تخصصی سیاستگذاری پولی و ارزی (ماده 19) و مقررات‌گذاری و نظارت بانکی (ماده 20) که در هیات‌عالی و شخص رئیس کل همگرا می‌شوند (بندهای الف1 ماده 19 و الف1ماده 20)، گام بلندی برای رفع این نقیصه برداشته است.
6-4- حکمرانی شرکتی: وجود اکثریت اعضای غیراجرایی (ماده6) و موظف (بند ب ماده 10) در هیات‌عالی، اعمال نظارت بر اعضای اجرایی (بند 21 ماده 11 و تبصره ذیل آن) و استقرار حکمرانی شرکتی (ماده12) را تسهیل می‌کند.
برای ارتقای شفافیت، حسابدهی و کیفیت گزارش‌دهی، موارد زیر توصیه می‌شود:
7-1- بند 16 ماده 4 و ماده 58، درمورد تقویم، تفصیل و گستره انتشار آمارهای پولی و بانکی و اقتصادی ساکت است. از نظر درجه تجمیع و تفصیل انتشار صورت‌های مالی و شاخص‌های عملکردی بانک مرکزی و اشخاص تحت نظارت نیز، این دو ماده تعهدآور نیستند.
7-2- لازم است صورت مذاکرات و تصمیمات نشست‌های سیاستگذاری هیات‌عالی و گزارش‌های پنج گانه نشست‌ها (موضوع ماده 24)، در چارچوب ضوابط بند الف ماده 14 منتشر شوند.
7-3- لازم است تواتر، سطح تفصیل و الزام به انتشار عمومی گزارش‌های ادواری تراز پرداخت‌ها (موضوع ماده 61) در قانون تصریح، یا به آیین‌نامه مصوب هیات‌عالی ارجاع داده شود.
7-4- لازم است در ماده 65 بانک مرکزی موظف به انتشار ترازنامه و صورت‌های مالی حسابرسی نشده بانک با تواتر ماهانه شود.
تدابیر پیش‌بینی‌شده برای کنترل و مدیریت تعارض منافع در نظام پولی و بانکی کشور، مناسب ولی ناکافی است.
8-1- برای بستن حلقه نظارتی، لازم است «کنترل تعارض منافع اعضای اجرایی و غیراجرایی هیات‌عالی، اعضای شوراهای تخصصی هیات‌عالی، شورای فقهی، هیات‌های انتظامی و معاونان، مدیران و کارکنان موثر بانک مرکزی»، به وظایف هیات نظار (موضوع بند ب ماده 17) اضافه شود.
8-2- محدودیت‌های مقرراتی ناظر بر تعارض منافع و قاعده درب‌های گردان(1)، باید (مانند بند خ ماده 10)، باید پیشینی باشند، نه پسینی. همکاری پیشینی اعضای هیات‌عالی با اشخاص تحت نظارت (موضوع بند ب ماده 7)، موجب تعارض منافع نمی‌شود. درخصوص اعضای شوراهای تخصصی هیات‌عالی، شورای فقهی، هیات‌های انتظامی و معاونان، مدیران و کارکنان موثر بانک مرکزی نیز باید الزامات تعارض منافع، به دوره مسوولیت و پس از اتمام آن اعمال شود، نه قبل از آن.
8-3- در بند الف5 ماده 20، به جای نماینده دادستان کل کشور، «یک حقوقدان مستقل و مسلط به امور بانکی به پیشنهاد رئیس قوه‌قضائیه» جایگزین شود.
8-4- بند ث ماده 21 بدین ترتیب اصلاح شود: «یک نفر خبره حقوق بانکی مستقل و مسلط به بانکداری اسلامی، با انتخاب وزیر امور اقتصادی و دارایی».
8-5- لازم است اعضای فقیه شورای فقهی (موضوع ماده 21)، به‌صورت موظف و تمام‌وقت در بانک مرکزی مشغول به کار باشند و شغل دیگری غیر از مشاغل آموزشی، با اجازه رئیس کل، نداشته باشند.
حسابرسی رعایت:
9-1- رفع تداخل وظایف نظارتی هیات‌عالی و هیات نظار و رفع تداخل وظایف حسابرسی رعایت بین «سازمان حسابرسی» و «هیات نظار» (موضوع ماده 17)، توصیه می‌شود.
9-2- با توجه به فقدان تخصص حسابداری و حسابرسی در ترکیب هیات نظار، حذف هیات نظار از حسابرسی رعایت و بقای سازمان حسابرسی پیشنهاد می‌شود.
درخصوص استانداردهای حسابداری و حسابرسی بانک مرکزی، لازم است بند 22 ماده 11 به شرح زیر تغییر کند: «تصویب مقررات نگهداری حساب‌ها و گزارشگری مالی و الزامات خاص تهیه گزارش‌های مالی بانک مرکزی و اشخاص تحت نظارت، با رعایت استانداردهای حسابداری کشور، در چارچوب این قانون و با رعایت قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات».
تصدی‌گری‌های بانک مرکزی: لازم است تصمیم هیات‌عالی درخصوص خروج بانک مرکزی از شرکت‌ها و موسساتی که بخشی از سهام آنها متعلق به بانک مرکزی است یا تملک کامل آنها (موضوع تبصره بند پ ماده 72)، به دلیل تعارض منافع، منحصر به اعضای غیراجرایی هیات‌عالی شود.
نقش و جایگاه شورای فقهی باید بازنگری شود.
12-1- شورای فقهی بانک مرکزی فاقد ظرفیت فنی و تخصصی، سازمان اداری و ابزارهای لازم برای «نظارت بر عملکرد نظام بانکی» (صدر ماده 21) است. اعطای ابزارهای لازم به شورای مذکور برای نظارت بر عملکرد نظام بانکی نیز نیازمند ایجاد یک سازمان نظارتی مجزا برای شورا است که علاوه بر افزایش حجم کارکنان بانک مرکزی، در تداخل با وظایف و مسوولیت‌های معاونت نظارتی بانک مرکزی است. پیشنهاد می‌شود وظیفه «نظارت بر عملکرد نظام بانکی از حیث تطابق با شرع» به فهرست وظایف معاونت نظارتی (موضوع ماده 36) اضافه شده و عبارت مذکور، متناظرا از ماده 21 حذف شود.
12-2- عبارت «از جهت عدم مغایرت» در ماده 21، منجر به گسترش بیش از اندازه محدوده مسوولیت‌های شورای فقهی و تکلیف مالایطاق برای آن شورا خواهد بود. لازم است در تبعیت از وظیفه شورای نگهبان در قبال مصوبات مجلس شورای اسلامی، عبارت مذکور به «از جهت تشخیص مغایرت آنها با شرع» تغییر یابد.
12-3- برای حفظ انسجام و یکپارچگی سازمان بانک مرکزی و حصول اطمینان از همراستایی شورای فقهی با بانک مرکزی، لازم است:
12-3-1- رئیس کل بانک مرکزی به‌عنوان رئیس و معاون نظارتی به‌عنوان نایب رئیس شورا تعیین شود.
12-3-2- در ترکیب اعضای شورای فقهی: بند ت از ماده 21، به‌دلیل نقض تناظر اختیار و مسوولیت حذف شود و بند ث از ماده 21، برای رفع تعارض منافع، به این ترتیب اصلاح شود: «یک نفر خبره حقوق بانکی مستقل و مسلط به بانکداری اسلامی، با انتخاب وزیر امور اقتصادی و دارایی».
12-3-3- در تبصره 2 ماده 21، لازم‌الرعایه بودن مصوبات شورای‌فقهی به تایید هیات‌عالی منوط شود.
12-3-4- اعضای شورای فقهی مشمول حکم ماده 57 در مورد منع اظهار نظر عمومی درخصوص موضوعات مرتبط با بانک مرکزی شوند.
12-4- برای رعایت قاعده تعارض منافع، لازم است در طول دوره ماموریت، اعضای فقیه شورا به صورت موظف و تمام وقت در بانک مرکزی مشغول به کار شوند و شغل دیگری غیر از مشاغل آموزشی، با اجازه رئیس کل، نداشته باشند.
استقلال و اقتدار
طرح مجلس در حد مطلوبی استقلال و اقتدار بانک مرکزی را تامین می‌کند.
13-1- کنترل تورم: قانون‌گذار با تعیین هدف ثبات قیمت‌ها و کنترل تورم برای بانک مرکزی (بند ب ماده 3)، مسوولیت انحصاری اتخاذ سیاست پولی را در اختیار هیات‌عالی قرار داده است (بند 1 ماده 11) تا در برابر این هدف پاسخگو باشد. مسوول دانستن انحصاری بانک مرکزی در برابر کنترل تورم، مغالطه فعلی ناظر بر یکسان دانستن تورم و گرانی و کنترل تورم از طریق روش‌های تعزیراتی را تصحیح می‌کند.
13-2- رئیس کل. برای تقویت اقتدار رئیس کل، عزل او پیش از پایان دوره، مشروط به (الف) مشورت رئیس‌جمهور با اعضای غیراجرایی هیات‌عالی، (ب) مستند به قصور یا تقصیر در انجام وظیفه و (ج) با توضیح دلایل و مستندات توسط رئیس‌جمهور به مجلس شورای اسلامی باشد.
13-3- استقلال مالی: وظیفه انحصاری هیات‌عالی مبنی بر تصویب صورت‌های مالی، انتقال سود و تصویب افزایش سرمایه بانک مرکزی (بند 8 ماده 11) و تصریح جمهوری اسلامی ایران به جای دولت، به‌عنوان مالک بانک مرکزی (بند ب ماده 66) که پیامد ساختاری آن به رسمیت شناختن هیات‌عالی به‌عنوان مجمع عمومی بانک مرکزی است، گامی بلند در جهت استقلال بانک مرکزی است. ترتیبات مندرج در مواد 66 تا 68، بانک مرکزی را بی‌نیاز از برگزاری مجمع عمومی سهامداران برای رسیدگی به صورت‌های مالی و هیات‌عالی را به‌عنوان بالاترین رکن بانک مرکزی معرفی می‌کند. انشای مناسب این تدبیر در قانون، ذخایر بانک مرکزی را در برابر صدور احکام قضایی علیه دولت در محاکم بین‌المللی حفظ می‌کند.
13-4- طبق بند الف ماده 70، بانک مرکزی دارای شخصیت حقوقی مستقل است و منحصرا به‌‌موجب این قانون و مقررات آن اداره می‌شود. شمول قوانین و مقرراتی که پس از لازم‌الاجراشدن این قانون تصویب می‌شود، بر بانک مرکزی، مستلزم ذکر نام به صورت خاص است.
سیاست پولی، ارزی و اعتباری
تصمیم سازی، سیاستگذاری و جعبه ابزار سیاست پولی:
14-1- تاسیس شورای سیاستگذاری پولی و ارزی، با هدف تفکیک فرآیند تصمیم‌سازی از سیاستگذاری (موضوع ماده 19)؛ مناسب و مطلوب است.
14-2- پیشنهاد می‌شود «تنزیل اسناد دریافتنی و خرید دِین از بانک‌ها و موسسات اعتباری» به فهرست ابزارهای مجاز پولی بانک مرکزی (موضوع ماده 26) اضافه شود.
14-3- «تعیین سقف نرخ سود سپرده‌های سرمایه‌گذاری و تسهیلات مبتنی بر عقود با بازدهی معین» (موضوع بند چ ماده 26)، جزو جعبه ابزار سیاستگذاری پولی بانک‌های مرکزی نیست. این تدبیر، با لحاظ نکات بیان‌شده در بند 41 این بیانیه، تنها می‌تواند یک تدبیر احتیاطی(2) برای جلوگیری از راه‌اندازی بازی پانزی در بازار اعتبار باشد. بنابراین لازم است بند چ از ماده 26 حذف شود.
14-4- تکلیف به بانک مرکزی مبنی بر استفاده از ابزارهای ارتباطی مناسب برای مدیریت انتظارات و اجرای سیاست‌های پولی (موضوع ماده 57) مطلوب است. شایسته است برای اکمال این تدبیر، بانک مرکزی به انتشار ادواری گزارش تورم موظف شود.
رابطه سیاست پولی و ارزی: به نظر می‌رسد از منظر مولفان طرح، حفظ ارزش پول ملی، مستقل از ثبات سطح عمومی قیمت‌ها و کنترل تورم موضوعیت دارد. این تلقی به هدف‌گذاری علت و معلول در عرض هم منجر شده که نادرست است:
15-1- توصیه می‌شود الزام بانک مرکزی به «حفظ ارزش واقعی پول ملی» به‌عنوان هدف چهارم از چهار هدف بانک، به دلیل ابهام در تعریف وتوضیحات زیر، از بند ب ماده 3 حذف شود:
15-1-1- از گزارش چهارم مورد اشاره در ماده 24 و بند الف ماده 30 استنباط می‌شود منظور قانون‌گذار از حفظ ارزش واقعی پول ملی، کنترل نرخ ارز است؛ با این قید که طبق بند ب ماده 30، این الزام نباید منجر به کاهش نرخ واقعی ارز شود. در واقع بند ب ماده 30، قید بند الف این ماده و برآیند سیاستی این دو بند آن است که بانک مرکزی باید تورم را کنترل کند!
15-1-2- حفظ ارزش واقعی پول ملی، جز از طریق کنترل تورم میسر نیست. در این صورت هدف بند ب4 ذیل هدف بند ب1 است؛ به این معنی که کنترل تورم علاوه بر حفظ ارزش داخلی، ارزش خارجی پول ملی را نیز حفظ می‌کند. هدف‌گذاری معلول، در صورت امکان هدف‌گذاری علت، لغو است.
15-1-3- تکلیف قانون‌گذار به تقویت پول ملی، از هر طریق غیر از کاهش تورم، به چالش جدی برای رقابت‌پذیری تولید داخل می‌انجامد. بنابراین توصیه می‌شود عنوان گزارش چهارم در ماده 24، به «بررسی تحولات بخش خارجی و عملکرد بانک مرکزی در زمینه ثبات‌بخشی در بازار ارز و سایر دارایی‌ها» تغییر یابد.
15-2- تصریح حفظ ارزش اسمی ارز، به‌عنوان هدفی مستقل از کنترل تورم، سیاست پولی را ذیل سیاست ارزی قرار می‌دهد و سیاستگذاری برای ثبات سطح عمومی قیمت‌ها را تعطیل می‌کند.
15-3- تعیین هدف «حفظ ارزش واقعی پول ملی» با وجه شناور «نظام شناور مدیریت‌شده» (موضوع ماده 29) نیز در تعارض است و نتیجه اجرای کامل آن، بروز نظام چند نرخی است.
15-4- نرخ اسمی ارز متاثر از عواملی نظیر تراز حساب‌جاری، شدت و گستره تحریم‌ها و انتظار آحاد اقتصادی از درآمدهای ارزی است که عمدتا خارج از کنترل بانک مرکزی هستند. الزام به «حفظ ارزش واقعی پول ملی»، در شرایط وفور درآمدهای نفتی، به‌دلیل تضاد با الزامات ثبات قیمت‌ها، هدف اصلی بانک مرکزی را در حاشیه قرار می‌دهد.
تنخواه‌گردان خزانه موجب سرایت ریسک نقدینگی خزانه به ترازنامه بانک مرکزی می‌شود. طرح مجلس در موارد عدیده، از استقلال سیاست پولی در برابر فشار سیاست مالی حفاظت می‌کند. معهذا قانون‌مند کردن تامین تنخواه خزانه از منابع بانک مرکزی (موضوع ماده 64)، موجب انبساط ناخواسته پایه پولی برای تامین کسری نقدینگی خزانه است.
رابطه سیاست احتیاطی و سیاست پولی باید تدقیق شود. خاستگاه سیاست‌های احتیاطی کلان(3)، می‌تواند شکل‌گیری و انباشت ناترازی‌ها در بخش اسمی(4) اقتصاد و بازار دارایی‌ها، یا شکل‌گیری ریسک‌های کلان در ترازنامه بانک‌ها باشد. از این منظر لازم است شورای سیاستگذاری پولی و ارزی و شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی، با هماهنگی یکدیگر، دستورکار لازم برای سیاستگذاری در حوزه‌های احتیاطی کلان را به هیات‌عالی پیشنهاد دهند.
طرح مجلس در مواردی اقدامات تنبیهی را با اقدامات سیاستی (اعم از پولی، اعتباری و احتیاطی) خلط می‌کند. ویژگی اقدامات تنبیهی، نشانه‌گیری آن به سمت خاطی و طراحی آن متناسب با شدت خطاست؛ هدف هم برگرداندن خاطی به ریل فعالیت سالم بانکی است. بنابراین اقدامات تنبیهی بنا به سرشت، صلاحدیدی هستند. در مقابل، اقدامات سیاستی فراگیرند و همه بازیگران را شامل می‌شوند. اقتضای تصمیم‌گیری درمورد نوع، زمان و اندازه اقدامات سیاستی، شرایط اقتصادی کشور و اقتضائات بخش مالی است. در یک کلام، اقدامات تنبیهی از جنس خُردند و اقدامات سیاستی از جنس کلان.
در طرح مجلس، سیاست اعتباری به سیاست پولی لطمه می‌زند:
18-1- ارائه تسهیلات و خطوط اعتباری ترجیحی (از نظر نرخ سود و سررسید) به موسسات اعتباری که در زمینه تامین مالی طرح‌های توسعه‌ای، فعال‌سازی زنجیره‌های تولید، گسترش زیرساخت‌ها، توسعه فناوری، ایجاد اشتغال و افزایش صادرات، فعالیت موثر دارند (موضوع ماده 28)، در ادبیات اقتصاد پولی و تجربه بانکداری مرکزی مدرن، به استقلال سیاستگذاری پولی لطمه می‌زند.
18-2- کاهش نرخ سود تسهیلات و خطوط اعتباری بانک مرکزی و کاهش نسبت سپرده قانونی موسسات اعتباری تامین‌کننده طرح‌های توسعه‌ای، فعال‌سازی زنجیره‌های تولید، گسترش زیرساخت‌ها، توسعه فناوری، ایجاد اشتغال و افزایش صادرات (موضوع تبصره ماده 28)، کاربرد نابجای رویکرد صلاحدیدی نظارتی، با استفاده از ابزارهای سیاست پولی است.
نظارت بر بانک‌ها
گستره نظارت بر بانک‌ها توسعه یافته است. طرح مجلس به درستی، قلمرو نظارت بر ثبات و سلامت بانکی را از بانک‌ها و موسسات اعتباری، به طیف وسیعی از اشخاص تحت نظارت توسعه می‌دهد. آن دسته از اشخاص تحت نظارت که از عموم سپرده نمی‌پذیرند، به سه دلیل مشمول نظارت سبک‌تری هستند: (الف) خلق پول نمی‌کنند؛ (ب) نیاز به صیانت از منافع سپرده‌گذاران خُرد در دستور کار مقام ناظر بر آنها نیست؛ و (ج) به‌دلیل عدم حضور در بازار بین بانکی، احتمال سرایت ریسک‌های نهفته در ساختار مالی این موسسات به موسسات اعتباری اندک است. بانک‌های توسعه، بانک‌های سرمایه‌گذاری، لیزینگ‌ها، صرافی‌ها و تعاونی‌های اعتبار از جمله این اشخاص هستند.
طرح مجلس در زمینه دستورکار نظارتی این اشخاص ساکت است؛ درحالی‌که نظارت بر این اشخاص از منظر ثبات مالی مهم است. این بنگاه‌های اقتصادی می‌توانند در معرض نقدناشوندگی قرار گیرند؛ همچنین مدیریت ضعیف دارایی‌ها و بدهی‌ها، آنها را تا مرز ورشکستگی ببرد. البته ناظر بانکی نگران آسیب دیدن سپرده‌گذاران خرد از مشکلات این موسسات نیست؛ اما اثر دومینوی سرایت مشکلات این موسسات به بانک‌ها می‌تواند موجب تنش در بازارهای مالی شود، لذا لازم است دستورکار نظارت بر این موسسات در قانون تصریح شود.
شیوه نظارت بر بانک‌ها ارتقا یافته است. یکی از نقاط قوت طرح مجلس، ارتقای نظارت بانک مرکزی از نظارت استطلاعی، موردی، مضیَّق و پسین
دیدگاه خود را بنویسید